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新公共管理理论下的绩效预算改革

新公共管理理论下的绩效预算改革摘要: [摘要]在新公共管理思潮影响下,绩效预算改革最初在西方国家风靡盛行。20世纪90年代末,我国财政部门出于合规性管理以及资金使用效率提升的需要,以行政主导为主要形式,对绩效预算改革的探索实践就此开始;此后一…

[摘要]在新公共管理思潮影响下,绩效预算改革最初在西方国家风靡盛行。20世纪90年代末,我国财政部门出于合规性管理以及资金使用效率提升的需要,以行政主导为主要形式,对绩效预算改革的探索实践就此开始;此后一系列办法、意见的出台为改革的稳步发展奠定了制度基础,改革试点的进行与推广为改革的顺利推进积累了经验,直到2015年《预算法》的正式实施,2017年党的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”这一要求的明确提出,我国绩效预算改革从法律上、从战略上的地位被根本确立。以我国绩效预算改革为研究对象,通过理论分析、文献研究的方法,对新公共管理理论的价值取向、“绩效预算”以及新公共管理与绩效预算的契合点进行了梳理,对我国绩效预算改革历程做了简要阐述,发现绩效预算改革理念初衷并未得到良好贯彻、法制建设薄弱、绩效评价权威性不足、绩效预算监控反馈机制有待完善是当前改革存在的主要问题;根据新公共管理理论倡导并结合对于绩效预算的相关要求,从思想引领、制度保障、优化绩效评价三个方面给出了改革的路径选择。

[关键词]新公共管理;绩效预算;政府预算

1新公共管理理论阐释及相关概念界定

1.1新公共管理理论价值取向

20世纪80年代,社会迅速发展,各方面都发生了极大的变化,政府运用的传统科层体制的公共行政模式已经解决不了迅速发展后的社会出现的种种问题,政府面临严重的信任危机与财政危机,在这样的背景下新公共管理理论应运而生。结合实际需要,对于新公共管理理论的价值取向,主要提取以下几点:其一,新公共管理理论主张改变传统模式,对政府职能及其与社会的关系重新进行定位,政府部门、工作人员、公民的角色从根本上发生了变化。政府部门由原来看似高高在上的履责转变为实实在在的为公民解决问题;政府公务人员不再是过去一板一眼的履职人员,而应该是具有一定的主观能动性,享有适度范围内的授权,负有责任的“企业经理和管理人员”,公民则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”。其二,新公共管理理论强调在政府履责过程中,“产出效果”即提供公共服务的质量和效率以及根据组织的战略目标和长期规划做相应的计划与预算是应当重点关注的内容。其三,传统公共行政模式下,现行的法律法规为各级政府行使权力与为公民提供服务的依据,以绩效高低与否作为依据的做法不受尊崇;而新公共管理理论反对其重依据既定法律法规、轻绩效导向的做法,主张严格从确定的绩效目标出发,并根据绩效目标对完成情况进行评估与分析,从而使得分析结果能够更好的指导政府行为,以求得政府办事效率与经济效益的统一与提升。其四,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理理论主张政府应当广泛采用私营部门成功的管理手段及竞争机制,例如“外包式服务”“竞争性招标”等,并且还应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。

1.2绩效预算概念界定

绩效预算概念界定,可以追溯到最初西方语境里的“绩效预算”一词。“绩效”最早是私人部门的市场化的概念,“绩”就是成绩、产出;“效”就是效率、效益。“预算”有广义和狭义之分,狭义的预算仅指预算编制,广义的预算则涵盖了预算编制、审查、执行、评估、报告、监督和审计等过程。从新公共管理的视角出发,将绩效预算这一概念定义为:政府为了履行更高责任,追求更高的效率,以其施政计划以及开展公共服务的战略目标为导向,同时测算实施该目标的成本,当财经资金注入,将计划付诸实施并考核实际产出或结果,将实际结果与绩效目标进行比较后提交绩效报告;该报告将成为下一期预算满足支出单位请款要求的重要参考依据。绩效预算并非单纯指向资金的合规性和追求财政的执行力,而是在合理控制的情况下实现某些关键的绩效目标,监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费。

1.3绩效预算与新公共管理理论的契合点

1.3.1“结果导向”为根本出发点传统预算制度由于主要以控制投入为预算目的,考核方式大多是例行程序式的合规性考核,造成了政府财政资源的滥用和分配使用的低效率;而在新公共管理理论中孕育产生的绩效预算则强调注重结果导向,主张根据实际情况,在提升效率效益的前提下,适当赋予部门更多的灵活性。这与新公共管理强调在政府管理中吸收私人部门的管理思想与方法,控制产出,用项目和绩效预算取代传统的预算,重视实际成果和结果甚于重视程序的观点不谋而合。

1.3.2提供更优质的公共服务为基本要求绩效预算以政府财政预算制度实施后收到广大民众需求的非政府自身认为的良好社会效益为本质要求。相应的,新公共管理理论将企业文化中“顾客至上”的管理理念和方法运用于政府管理这一主张本质上也是出于能够为民众提供更优质更高效公共服务的考量。

1.3.3“绩效”为共同诉求从绩效预算对于降低成本,提高财政支出效率的追求以及新公共管理理论主张依据经济、效率、效能为标准来衡量组织的成就,并据此提供的信息作为未来进一步决策的参考这两点可以看出,双方以“绩效”作为共同诉求是毋庸置疑的。

2我国绩效预算改革发展历程简述

2.1初步探索试点阶段

学界以及相关部门在21世纪初绩效预算这一理念流入我国时便深入研究探讨我国实行绩效预算改革的必要性及可行性,他们认为即使当时实行绩效预算改革的条件还不充分,但是改革的进行对于财政资金使用效益的提高、预算管理体系的构建、政府预算制度的完善而言具有重大作用。2001年,湖北恩施在财政部的安排下率先开展绩效评价试点。2003年,党的十六届三中全会召开,《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立预算绩效评价体系”。随着预算绩效工作在我国地方的展开,关于预算绩效的研究日益增多,此后,部分中央和地方财政部门开始绩效评价试点,一系列管理办法也相继,如《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》等。2005年财政部《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》(财预【2005】86号),这是规范部门绩效考评工作的一个指导性文件,其中强调中央部门、财政部应当将绩效考评结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据,这标志着我国向绩效预算模式又大大地靠近了一步,为预算绩效评价的全面推进奠定了制度基础。2006年财政部印发《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》,指导各地建立基于项目支出的公共财政预算绩效评价体系。2009年出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预【2009】76号),随后全国相继开展绩效评价试点。同时在中央政府的支持和示范下,我国一些地方政府开始了绩效预算的实践摸索,这一阶段为今后改革工作完成了试点经验的积累并且创造了条件。

2.2全过程预算绩效理念确立阶段

2011年4月,第一次全国预算绩效管理工作会议召开,随后《关于推进预算绩效管理的指导意见》》(财预【2011】416号),首次正式提出全过程预算绩效管理理念;同年8月,《绩效评价工作考核暂行办法》出台,定位于全过程的预算绩效管理机制初见雏形。2012年,《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》这一三年规划,“讲绩效、重绩效、用绩效”“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念更为明确。

2.3全面持续推进阶段

2014年8月,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改《预算法》的决定,首次以法律形式对财政预算提出了加强绩效管理的要求。2015年6月,财政部《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》,促使预算绩效目标管理工作朝着规范、科学、有效的方向进行。2015年9月,财政部《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》,中央划拨给地方的专项转移支付开始实行绩效目标管理。2016年11月,财政部《财政管理绩效考核与激励暂行办法》,对地方财政管理工作完成情况,结合预算管理目标进行考察,并对优秀单位予以奖励。2017年,财政部联合环境保护部《水污染防治专项资金绩效评价办法》,联合国务院扶贫办《财政专项扶贫资金绩效评价办法》,对绩效评价导向作用予以重视。同年10月,报告明确提出,要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,该文件为我国绩效预算管理改革指明了新的方向,提出了新的要求。2018年9月,《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,明确指出要“以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,解决好绩效管理中存在的突出问题”“用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。

3我国绩效预算改革当中存在的问题

3.1绩效预算理念并未得到良好贯彻

绩效预算改革最初从我国财政部门发端,由其进行自上而下的推动,而后拓展到行政部门,一方面鉴于自我约束,提高资金使用效益,另一方面出于绩效问责的外在压力和证明支出合理的内在需求,所以时至今日绩效文化和传统行政理念之间依然存在冲突,绩效预算理念尚未完全落到实处。具体表现为:政府政策偏好以及对于预算支出减少可能会影响下一年预算额度的担心都会影响单位的预算资金分配;部分单位仍然较为被动的顺应改革,缺乏真正实现资金使用效益最大化的决心与行动,而是简单片面的局限于对资金使用合理性合规性的关注与追求。

3.2绩效预算改革立法层次不高,法制建设比较薄弱

对于绩效预算改革的顺利完成而言,坚实的法律基础和相关财政制度改革的匹配支持就像是左膀右臂,缺一不可。从目前我国绩效预算改革立法层次和数量现状来看,法制建设较为薄弱。中央以及地方出台的相关规章制度,不仅层级偏低,从系统方面来讲也不够完善,而且我国至今没有专门的绩效预算管理法律,从而严重影响着绩效预算的顺利实施。

3.3绩效评价权威性不足

3.3.1重过程轻结果绩效评价是对资金使用部门的绩效目标完成情况以及预算执行情况根据预先设定的度量指标以及评价标准进行综合性评价,然后根据评价结果进行复盘,发现资金分配决策以及使用中存在的问题,分析原因,向政府有关部门进行信息反馈,促进政府部门改进预算决策、优化预算安排、增进施政责任。但是从目前各级政府,各个部门开展的绩效评价实践总体情况来看,存在着重过程轻结果的问题,对评价实施过程的重视远远超过对评价结果应用的重视程度,在改革的过程中存在走形式的影子。

3.3.2绩效评价结果与应用脱节各级政府、各个部门都依照规定开展了绩效评价工作,但可能由于惩戒问责和整改监督不到位,缺乏促成预算执行单位自觉规范预算管理、提高财政资金使用效益的激励制度,绩效评价与结果存在脱节问题,主要表现在以下两个方面:第一,缺乏绩效评价结果应用追踪与反馈机制,评价意见是否真正落到实处、被评价单位是否真正按照评价意见完善资金分配决策,优化预算资源配置结构,无从知晓;第二,后续年度中会出现以往评价结果中反馈过的问题,这是未来改革需要高度关注并切实整改的问题。

3.4绩效预算全过程监控反馈机制有待完善

绩效预算全过程监控反馈机制的健全完善可以切实提升绩效预算改革的质量与效率,对比目前现实开展情况发现,资金使用的实际效益情况、项目预期完成情况未得到有效的持续性跟踪和反馈,这就造成了不能实时根据实际情况及时向预算部门反馈意见,做出调整。

4新公共管理视角下我国绩效预算改革的路径选择

要想实现政府全面绩效预算改革的大格局战略,理论的夯实、理念的指引、实践的开展三者缺一不可,在新公共管理这一理论指导下,在党的提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”这一理念的明确要求下,我国绩效预算改革的实践路径应当严格依据以上内容要求从以下几方面展开。

4.1“一全面、一强化”引领绩效预算思想改革

4.1.1全面树立绩效思想根据前人研究发现,绩效理念认同程度对实施绩效预算至关重要,而我国在某种程度上还存在理念认知上的分歧,仍需在行政部门里培育“花钱必问效”的组织文化,要全面树立绩效思想,使其贯穿政府预算全过程。在项目实施前,依据支出项目的预估效益、轻重缓急谨慎选择,严格控制支出;在项目实施时,将绩效与负责人薪资、业绩考核评定挂钩,并进行中期项目绩效考核;在项目结束,应当及时进行绩效信息反馈,以便作为下个预算周期的重要参考。

4.1.2在改革进程中持续强化公共服务理念新公共管理的理论倡导以及绩效预算改革的本质便是满足广大民众真正所需求的利益,达到更好的社会效益。所以在改革当中首先应当持续强化公共服务理念,在内部培育公共服务组织文化氛围;其次需要改进公共服务过程,建立以结果为导向的公共服务运行机制。

4.2“一推动、一问责、一健全”引领绩效预算制度改革

4.2.1高位推动配套法律制度建设绩效预算改革应当有配套法律制度的保障才能够更加稳健规范的进行,日后应重点着力建立健全更加灵活有效的绩效预算管理目标、绩效评价等法律制度和体系。其次,还要继续加强对有关绩效预算与管理预算法律法规的建设,特别是要健全落实绩效监控、绩效问责及绩效结果充分应用等各个方面的规章制度。

4.2.2严肃问责制度为了让最熟悉项目的管理者自己决定资源的配置,以鼓励预算执行部门进行提高绩效的制度创新活动,改革进程中应当灵活性的下放部门部分预算执行权,但是强调灵活性也应防止随意性,这就要严肃问责制度,制定与绩效管理相适应,与放权更呼应的责任形式,如限额追偿制度、限期整改制度、引咎辞职制度等新的责任形式,以切断政府的腐败、低效、失职的退路,使部门管理者在获得权力的同时必须对绩效结果承担责任。4.2.3健全绩效预算全过程监控机制绩效预算全过程监控机制是针对资金管理情况、支出效率情况以及绩效目标完成情况而开展的全过程跟踪管理。健全这一机制,在项目全过程灵活运用定期与不定期抽查相结合的方式考察预算执行情况,及时排查问题隐患、防范道德风险,以此保障绩效目标稳步推进。

4.3“一提高、一完善”优化绩效评价

4.3.1提高绩效评价结果利用率绩效评价不仅是对政府实绩的复盘总结评价,更是未来决策调整与预算安排的重要参考。提高绩效评价结果利用率,根据绩效评价结果进行项目整合,优化资金使用方式,调整项目资金支出方向,提高财政资金的使用效益。特别要关注重大项目支出结果和重要政策目标的实现程度,做到绩效评价常态化,利用绩效评价结果改进预算编制和调整财政政策。

4.3.2完善绩效评价报告内容和提高信息质量绩效评价报告作为政府管理和执行预算监督的重要基础,直接反映预算执行结果的好坏,只有通过完善预算绩效评价报告内容和提高信息质量,才能使行政管理人员更加清晰、准确、完整地了解预算执行的具体情况,现存的具体问题,为管理者进一步调整改善预算安排提供方向。因此应当积极鼓励要求相关部门重视完善预算绩效评价报告内容保障绩效预算信息质量,推动政府预算改革迈出重要一步。深化政府绩效预算改革对于建立现代政府预算管理制度,加快转变政府职能,推进国家治理体系与治理能力现代化有着重要作用,需要决策层与执行层的共同努力。未来在绩效预算的改革浪潮中,我国应立足国情,积淀经验稳步推进。相信随着绩效理念的深入,技术水平的提高以及实践经验的积累,我国政府的预算工作一定会朝着绩效预算的方向不断前行。

作者:薛莉 单位:内蒙古农业大学人文社会科学学院

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作者: 论文库

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